Defensor del Pueblo Andaluz

1.- INTRODUCCIÓN.

El Defensor del Pueblo Andaluz ha tenido siempre como una de sus prioridades de actuación la defensa de los derechos de aquellos colectivos que tienen mayores dificultades para su ejercicio, por sus singulares condiciones y circunstancias, entre los que se encuentran el de las personas en situación de dependencia. Y, desde esta perspectiva, ha venido prestando, desde el inicio de su andadura, una dedicación especial a los problemas que afectan a este importante sector de la población.

En el desarrollo de nuestros cometidos hemos constatado las dificultades que encuentran estas personas para vivir en una sociedad que, en demasiadas ocasiones, los discrimina y no tiene en cuenta sus necesidades específicas para acceder a los bienes y recursos sociales en igualdad de condiciones al resto de la población.

Quiere ello decir que el encontrarse en situación de dependencia se convierte en nuestra sociedad en una circunstancia clara de desigualdad para la persona que la padece, lo que es totalmente incompatible con su condición de sujetos titulares de plenos derechos.

Es por ello, que desde esta Institución se ha venido demandando con insistencia a los poderes públicos la adopción de medidas efectivas que permitan garantizar una atención suficiente y adecuada de las personas que se encuentran en situación de dependencia, a fin de asegurar la plena efectividad de sus derechos.

Junto a estas intervenciones, en estos años se ha ido desarrollando un amplio proceso de debate y análisis de la problemática social de la dependencia en el que han participado las instituciones públicas y las organizaciones políticas y sociales. Como resultado de este proceso, y fruto del consenso alcanzado en todas las instancias a lo largo de este debate, se aprobó el "Acuerdo sobre acción protectora de la atención a las situaciones de Dependencia", de 21 de diciembre de 2005, con el firme compromiso de establecer un nuevo derecho de la ciudadanía, de carácter subjetivo.

El desarrollo de este Acuerdo encuentra su articulación en el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, actualmente en trámite parlamentario, que configurará el marco legal necesario para el reconocimiento y garantía de este derecho.

La importancia que tiene este Proyecto legislativo para la consolidación y avance de nuestro Estado Social, unido a la transcendencia que tiene el mismo al afectar a un sector muy numeroso y creciente de nuestra sociedad, y la preocupación que nos han manifestado los representantes de algunas organizaciones sociales directamente afectadas por esta iniciativa ante el temor de que no se satisfagan las expectativas que había generado, ha motivado que la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz también haya estimado oportuno manifestar su opinión en este proceso.

Y, todo ello, desde la óptica garantista que presiden las actuaciones de esta Institución en el ánimo de aportar a las instancias competentes reflexiones y argumentaciones que pudieran considerar de interés en relación con la tramitación parlamentaria del Proyecto y en su ulterior desarrollo a fin de posibilitar la más eficaz protección de los derechos de la ciudadanía en este ámbito.



2.- VALORACIÓN GENERAL.

La regulación a nivel legal de una norma para la protección de las personas en situación de dependencia a fin de procurar la atención de sus necesidades y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos de ciudadanía, es considerada, desde la perspectiva de la institución del Defensor del Pueblo Andaluz, como una iniciativa indispensable para la efectividad de derechos sociales que posibilitan el ejercicio de derechos fundamentales.

La notable relevancia que este sector de la población, cada vez más extenso, tiene en nuestra sociedad (un 9% de la población española, según datos de la EDDES de 1999, estimándose afectadas en Andalucía 566.978 personas) exige de los poderes públicos una respuesta firme y adecuada que permita abordar con decisión y eficacia la situación de especial vulnerabilidad que presentan estas personas, a fin de poder asegurarles unas condiciones de vida digna, como se ha venido demandando reiteradamente desde estas Instituciones en los últimos años.

Es por ello que hoy saludamos con satisfacción la decidida voluntad política de nuestros poderes públicos por promover y tramitar este proyecto normativo que articula un marco legal desde el que implementar una adecuada respuesta para atención de las necesidades de las personas en situación de dependencia.

Apreciamos, más si cabe, esta iniciativa, en tanto reconocemos en la misma muchas de las propuestas que hemos venido realizando e este ámbito. Especialmente, en lo referente al reconocimiento y garantía de derechos, que insistentemente hemos venido demandando; así como en los aspectos de la responsabilidad pública del nuevo marco de protección; implicación y cooperación de todas las Administraciones Públicas en la gestión; encauzamiento de la participación social de los afectados y sus familiares; o la coordinación entre los diversos sistemas públicos de protección social que prestan servicios u otorgan prestaciones a este colectivo.

En consecuencia, valoramos muy positivamente la próxima regulación legal de los derechos de las personas en situación de dependencia considerando que supondrá un gran avance en la mejora de las condiciones de vida de este colectivo. Nos sumamos, por tanto, a las grandes expectativas y esperanzas que la sociedad andaluza y española tiene depositadas en este Proyecto legal para consolidar un marco garantista de los derechos de este sector tan importante de la población.

No obstante, y a fin de que esas expectativas que ha depositado la sociedad en esta iniciativa se vean plenamente satisfechas, el Defensor del Pueblo Andaluz consciente del papel que desempeña como instrumento de canalización de las demandas y aspiraciones de la ciudadanía andaluza, también estima oportuno exponer sus opiniones en esta materia y participar en el debate social que está suscitando la materialización de tan importante propuesta.

Para ello, y sin ánimo de interferir en la tramitación parlamentaria de este norma, queremos dejar constancia, haciéndonos eco de las inquietudes que nos han manifestado cualificadas organizaciones sociales, de algunas observaciones y preocupaciones que plantea el Proyecto, al objeto de aportar consideraciones que permitan contribuir a que el derecho de las personas en situación de dependencia a recibir una adecuada atención quede plenamente garantizado.



3.- CONSIDERACI.ÓN SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCE DEL DERECHO CONTENIDO EN EL PROYECTO DE LEY

La novedad primordial que introduce este Proyecto normativo se vincula a su pretensión de garantizar derechos básicos a las personas en situación de dependencia.

Esta finalidad queda reflejada con absoluta rotundidad en la Exposición de Motivos del texto en tramitación cuando se afirma, en su apartado 3, que el Sistema que se crea "configura un derecho subjetivo que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad". Con esta afirmación queda expresada, con toda claridad, la pretensión garantista de la futura Ley, en el sentido de reconocer y asegurar a las personas que se encuentren en situación de dependencia un auténtico derecho a estar atendidas y a que se promueva su autonomía personal desde un sistema público.

La propia mención del calificativo de "subjetivo" para delimitar este derecho, le otorga una consideración jurídica que refuerza la naturaleza garantista de la futura Ley, en el sentido de asegurar, a través de los elementos esenciales de esta categoría jurídica de universalidad y tutela judicial que incorpora el Proyecto, una serie de servicios y prestaciones a todas aquellas personas que pudieran precisarlas por encontrarse en situación de dependencia, sin más condicionamientos ni restricciones.

Al analizar el articulado del Proyecto legal, observamos como el art. 1.1 que determina su objeto, también introduce la "garantía de este derecho" como finalidad de la Ley. Sin embargo, al analizar el resto del articulado esta configuración inicial, absolutamente plausible y con la que mostramos nuestra total coincidencia, se difumina como consecuencia de la falta de precisión y concreción de aquellos aspectos que resultan esenciales para la configuración de un derecho subjetivo.

Como ya se reconocía en el Libro Blanco de la Dependencia, que sirvió de base para la elaboración de este Proyecto, en sus primeras Conclusiones (1ª, 4ª y 7ª), la debilidad de los derechos que actualmente cubren las necesidades de las personas en esta situación, aconsejan que la futura normativa establezca éstos con el carácter de derecho subjetivo, de manera que cualquier ciudadano o ciudadana que se encuentre en una de las situaciones de dependencia protegida y así se le valore y reconozca, tenga garantizado el acceso a los servicios y prestaciones que se le pudieran prescribir.

Es por ello que en el nuevo marco regulador de la dependencia debe quedar asegurada con absoluta claridad y precisión la naturaleza del derecho que reconoce, superando así el alcance limitado e insuficiente que actualmente presenta en los Sistemas Públicos de Servicios Sociales, introduciendo para ello las garantías necesarias de aquellos aspectos básicos y fundamentales sobre los que se configura ese derecho subjetivo.

Ello resulta aún más necesario ante la circunstancia de que el derecho que incorpora se incardina en un nuevo sistema de protección social, ajeno a la vez que complementario al más garantista Sistema de Seguridad Social. En este contexto, por tanto, es necesario que en la norma legal que lo establezca se determinen con claridad los contornos que permitan delimitar lo que la doctrina constitucional viene denominando "núcleo indisponible del derecho", todo ello en orden a su más eficaz ejercicio y garantía para sus titulares.

Desde esta perspectiva, consideramos que esta iniciativa legislativa no es suficientemente precisa en cuanto a la regulación de los aspectos esenciales que delimitan la formulación de este derecho y sus correspondientes garantías. Así, son numerosas las cuestiones que el Proyecto remite a un desarrollo reglamentario, precedido de los acuerdos correspondientes entre las Administraciones competentes, y entre las que destacan algunos que afectan de forma sustancial al contenido básico de este derecho, como son:

• El nivel mínimo de protección que se garantiza (art. 7.1 y art. 9).
• La intensidad básica de los servicios que establece (art. 10.3 y art. 15).
• Los aspectos esenciales de las prestaciones económicas que introduce (art. 17 y ss).
• La priorización en el acceso a los servicios y prestaciones (art. 14.6).
• Las obligaciones de cooperación y financiación que asumen las distintas Administraciones Públicas para la efectividad de este derecho (art. 10 y art. 32).
• Los aspectos básicos de la participación de los beneficiarios en el coste de los servicios que se le presten (art. 33).
• La garantía de la naturaleza pública del Sistema reservando a este ámbito las funciones esenciales del mismo, en especial las correspondientes a la valoración y prescripción de recursos (art. 27)

Aún teniendo en cuenta que muchas de estas lagunas e inconcrecciones obedecen al afán elogiable que ha presidido la tramitación de este Proyecto de asegurar los aspectos de constitucionalidad que se plantean al abordar una Ley básica reguladora de un derecho de contenido social -prácticamente residenciado en el ámbito autonómico y, en menor medida, en el local- sería deseable que en el futuro texto legal pudieran quedar asegurados suficientemente estos elementos garantistas, corrigiéndose la imprecisión y margen de discrecionalidad a que da lugar la iniciativa legal en la fijación de derechos, servicios, prestaciones y obligaciones de financiación y gestión. Todo ello, en aras de garantizar la igualdad de condiciones en el acceso y garantía a este derecho y evitar las dudas e inseguridad jurídica que puede generar este planteamiento en cuanto a su alcance y naturaleza.

En cualquier caso, somos conscientes de que dada la complejidad de las cuestiones competenciales, contenidos prestacionales y necesidades de financiación que exige la puesta en marcha de un Sistema de protección de las situaciones de Dependencia, se requiere un amplio margen para el acuerdo de las distintas Administraciones competentes y el desarrollo reglamentario. Sin embargo, ello no puede ser óbice para que los aspectos esenciales de la naturaleza y garantía de este derecho puedan resultar condicionados por esa remisión a la vía convencional y reglamentaria que deberá estar suficientemente asegurada y orientada por la concreción de unos principios legales que eviten una merma al acceso en condiciones de igualdad de los ciudadanos y ciudadanas en situación de dependencia a los servicios y prestaciones que pudieran precisar.