>> RESOLUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ FORMULADA EN LA
QUEJA 07/5146 DIRIGIDA A CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES
RELATIVA A DETERMINACIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO SANCIONADOR APLICABLE A LAS VIVIENDAS PROTEGIDAS DE ANDALUCÍA
ANTECEDENTES
CONSIDERACIONES
RESOLUCIÓN
La interesada, en Julio de 2006, denunció ante la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de Málaga la aparición de diversas grietas en su vivienda, que cada vez se hacían más grandes. También denunció las mismas ante la Empresa Pública Provincial para la Vivienda de Málaga (EMPROVIMA, dependiente de la Diputación Provincial) sin respuesta alguna.
Transcurrido un plazo, conoció –a través de una llamada telefónica- que su denuncia ante la
Delegación Provincial se había traslado, en Marzo de 2007, a la Dirección General de Inspección de
Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Cuando se interesó ante esta Dirección General por
su denuncia, le dijeron que iban a realizar un plan de choque para la provincia de Málaga y que le
contestarían en Agosto de 2007, sin que desde entonces volviera a conocer nada sobre su denuncia.
PRIMERA. El motivo de dirigirnos a Vd. –Consejero de Obras
Públicas y Transportes- es nuestra discrepancia y, al mismo tiempo, preocupación por la conclusión
que se deriva del escrito de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda, al que se acompaña un
informe del Letrado del Gabinete Jurídico adscrito a esa Consejería, relativo a la legislación
aplicable, en el ámbito sancionador, para las viviendas protegidas.
Y es que de resultar acertado el criterio jurídico expresado,
tendría como consecuencia que en la Comunidad Autónoma más poblada del estado español,
probablemente con el mayor patrimonio de viviendas protegidas, no sería de aplicación el régimen
sancionador en materia de vivienda establecido por una normativa preconstitucional que consideramos
vigente, salvo lo regulado en la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda
Protegida y el Suelo (en lo sucesivo LMVPS) y su Reglamento, aprobado por el Decreto 149/2006, de
25 de Julio (RVPA).
Y es que teniendo en cuenta la amplia tipología de sanciones que
contemplan los arts. 153 y 154 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, es preciso concluir que gran
parte de las conductas tipificadas en estos preceptos quedarían impunes.
De mantener esa Consejería tal criterio vendríamos obligados a
instar que, con carácter urgente, se impulse la regulación del régimen sancionador en materia de
vivienda protegida, contemplando toda la casuística y heterogeneidad de infracciones que se pueden
cometer a fin de garantizar una tutela adecuada, por parte de los poderes públicos, de los derechos
de la ciudadanía en relación con estos inmuebles y de los intereses generales que justifican que se
establezca un régimen de protección de la vivienda.
SEGUNDA. Sin perjuicio de ello, esta Institución desea expresar
su discrepancia con las conclusiones a que llega la Dirección General de Arquitectura y Vivienda en
base a los siguientes motivos:
A) Partimos de la consideración de que el régimen sancionador en
materia de vivienda viene establecido, además de lo dispuesto en el Capítulo III del Título I de la
LMVPS, por el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de Octubre, sobre Política de Viviendas de Protección
Oficial, que en su Disposición 8 establecía que «Las infracciones se clasificarán en leves, graves
o muy graves, y su determinación se hará reglamentariamente».
El desarrollo de este Real Decreto-Ley se llevó a cabo por el
Real Decreto 3148/1978, de 10 de Noviembre, que en su Disposición Transitoria Undécima estableció
que «Se reputarán infracciones al régimen legal de viviendas de protección oficial las enumeradas
en los artículos 153 y 154 del vigente reglamento de viviendas de protección oficial, aprobado por
el Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, con las modificaciones contenidas en el artículo 56 del
presente Real Decreto».
Esta normativa la consideramos de aplicación supletoria en
Andalucía habida cuenta de que ni siquiera el Estado puede derogar su propia normativa establecida
en el periodo preconstitucional en aquellos ámbitos que han pasado a ser, en virtud de la
Constitución y de los Estatutos de Autonomía, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas,
asumiendo la misma sus respectivos órganos de poder.
En definitiva, ni el Estado puede crear derecho supletorio de las
Comunidades Autónomas, ni dejar sin efecto las normas estatales preconstitucionales, una vez
asumidas por éstas sus competencias. Así resulta con claridad de la STC 147/1991, según sus
Fundamentos 7º y 8º en lo que concierne a la inconstitucionalidad de la Disposición Final Única del
Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 26 de Junio de 1992 y
Fundamento 12º.d), en lo que se refiere a la nulidad de la Disposición Derogatoria Única del mismo
texto legal.
B) Las Comunidades Autónomas, igual que el Estado, tampoco pueden
derogar la normativa supletoria estatal por aplicación del principio de competencia, pero a
diferencia de aquél sí puede desplazar el derecho supletorio estatal preconstitucional, al ejercer
sus competencias normativas exclusivas sobre ámbitos materiales que, con anterioridad a la
distribución competencial de la Constitución –arts. 148 y 149 CE- pertenecían al Estado.
Así las cosas, es preciso determinar si la legislación autonómica
ha desplazado a la normativa reguladora del régimen sancionador en materia de viviendas protegidas,
ya que en caso contrario debemos considerar vigente esa normativa y, por tanto, de aplicación
supletoria en Andalucía.
Llegados a este punto, consideramos que una lectura del contenido
del art. 153.c).6 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, no nos permite concluir que el régimen
sancionador establecido en materia de vivienda por la LMVPS y su Reglamento, hayan desplazado su
contenido, como tampoco permite entender que han sido desplazados otros contenidos normativos de
los arts. 153 y 154 del mencionado Decreto 2114/1968, no contemplados en la LMVPS.
Tal vigencia se mantiene no sólo porque diversos contenidos
normativos sancionadores de estos preceptos y de los establecidos en los arts. 17 y ss LMVPS sean
muy diferentes y compatibles entre sí, a la hora de asumir la respuesta sancionadora en materia de
vivienda protegida, sino porque, además, el legislador expresamente establece en el art. 18 LMVPS
que «En relación con la finalidad de la presente Ley, sin perjuicio del régimen sancionador que con
carácter general resulte de aplicación a las viviendas protegidas, tendrán la consideración de
infracciones graves y muy graves las acciones u omisiones tipificadas y sancionadas como tales en
el presente Capítulo».
Una conclusión a contrario nos llevaría a preguntarnos, y tener
que buscar una respuesta coherente, sobre cuál es el valor jurídico de estas normas de imposible
derogación por parte del Estado y vigentes, en cuanto no han sido desplazadas por otras normas de
la Comunidad Autónoma al no contemplar su contenido, tal y como ocurre con el art. 153.c.6 del
Decreto 2114/1968, de 24 de Julio. Para nosotros la respuesta no puede ser otra que la de
considerarlas normas supletorias de aplicación en la Comunidad Autónoma en ausencia de una norma
autonómica que ocasione su desplazamiento.
Por lo demás, no llegamos a entender cómo considerando el informe
que se adjunta al escrito de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda que “
la Ley 13/2005 establece en sus arts. 19 y 20 un régimen sancionador coherente, sustantivo y
razonablemente completo [que]
desplaza en nuestra Comunidad Autónoma para la materia de vivienda protegida la aplicación de
los arts. 153 y 154 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio”, afirme en los párrafos precedentes
que el art. 18 de esta misma Ley se está refiriendo a un “
futuro régimen sancionador autonómico en materia de viviendas protegidas”. ¿Por qué sería
necesario establecerlo si ya ha creado uno nuevo la LMVPS, desplazando al Estatal?.
Es verdad que habría sido deseable que la Comunidad Autónoma de
Andalucía, que poseía competencia exclusiva en materia de «Política territorial: ordenación del
territorio y del litoral, urbanismo y vivienda» desde la aprobación de la Ley Orgánica 6/1981, de
30 de Diciembre, por la que se aprobó el Estatuto de Autonomía para Andalucía, hubiera establecido
con carácter general el régimen sancionador de las viviendas de protección oficial a través de una
Ley de la Comunidad Autónoma, tal y como propuso esta Institución en la queja de oficio 98/3273,
pero lo cierto es que, hasta ahora, no lo ha hecho.
Y es que, a nuestro juicio, ni en su Exposición de Motivos, ni en
su articulado, la tantas veces citada LMVPS manifiesta una voluntad de regular, en toda su
extensión, la tutela por vía sancionadora de los derechos de la ciudadanía y de los intereses
generales presentes en el régimen legal de la vivienda protegida.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el
artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se
formula la siguiente
RECORDATORIO: del deber legal de observar la normativa contenida
en el art. 153.c).6 y, en general, en los arts. 153 y 154 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio,
por considerar que se encuentran vigentes en todo aquello que no haya sido desplazado, por la
LMVPS.
RECOMENDACIÓN 1: con objeto de que, si comparte nuestro criterio,
se traslade a los distintos órganos con competencia en este ámbito, la vigencia de estos preceptos
(en los términos ya expuestos) y la necesidad de que, llegado el caso, se adopten las medidas
oportunas para que se haga respetar esta normativa, posibilitando una reacción de los poderes
públicos ante las infracciones que se cometan por los sujetos responsables.
RECOMENDACIÓN 2: Para el caso de que no se acepte esta resolución
y se mantenga el criterio contrario defendido por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de
Andalucía adscrito a esa Consejería, en el sentido de que “
la legislación estatal reguladora del régimen sancionador para los defectos en la construcción
de Viviendas Protegidas en nuestra Comunidad Autónoma (...) no cabe atribuir, en esta materia, al
derecho estatal carácter supletorio (...) por lo que no procede incoar expedientes sancionadores
por defectos de construcción de las viviendas protegidas”, formulamos
Recomendación en el sentido de que, ante la extraordinaria gravedad del vacío
normativo que se crearía respecto de conductas y actos tipificados como infracciones por vulnerar
el régimen legal de las viviendas protegidas y que, ahora, quedarían impunes, se impulse, previos
los trámites legales procedentes, la aprobación del régimen jurídico sancionador en materia de
viviendas de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, contemplando, con mayor amplitud que
la que ahora prevé la LMVPS, todas las posibles infracciones y sanciones que se puedan cometer al
vulnerar las previsiones y fines de la legislación de viviendas protegidas.
Todo ello con el objetivo de que el derecho de acceso a una
vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), en el ámbito de las viviendas protegidas, pueda ser
garantizado por los poderes públicos ejerciendo, en vía administrativa, una tutela efectiva.
José Chamizo de la Rubia
Defensor del Pueblo Andaluz
Defensor del Pueblo Andaluz
